Non, la France n’est pas «malade» de la dépense publique

Par Romaric Godin


57 % ! Ce chiffre du ratio de la dépense publique française rapportée au PIB en 2013 et 2014 est devenu un mantra qui expliquerait les maux de la France et son incapacité à croître. Pourtant, en y regardant de plus près, cette critique est superficielle et fortement teintée d’idéologie.

La France est-elle « malade de la dépense publique » ? Ce “marronnier” semble avoir été repris à son compte par le gouvernement qui, ce 6 juillet, a lancé des « états généraux de la dépense publique ». Une initiative qui vise clairement, dans la foulée du discours de politique générale du premier ministre Édouard Philippe, à abaisser cette dépense publique de trois points de PIB durant le quinquennat.

Dans « l’état d’urgence budgétaire » qui a été déclaré par le ministre de l’action et des comptes publics Gérald Darmanin après la publication, jeudi 29 juin, de l’audit de la Cour des comptes, réduire la dépense publique a été élevé au rang de cause nationale, notamment pour trancher avec la stratégie du gouvernement Ayrault en 2012-2014, qui s’était appuyé sur la hausse des impôts pour assurer la consolidation budgétaire. Cette ligne a été confirmée par ce même Gérald Darmanin lors de l’inauguration de ces états généraux, où il a confirmé l’objectif de gel en volume des dépenses publiques pour 2018.

Toute cette pensée est fondée sur une donnée et un a priori. L’a priori est celui selon lequel la baisse de la dépense publique est une bonne chose pour l’économie, d’après le vieux principe de l’économie classique qui veut que la dépense publique obère la dépense privée et bloque les initiatives de la sphère privée. Selon cette idée, le public crée moins de richesse que le privé. Réduire la part du secteur public permet donc de renforcer la croissance, notamment par des baisses d’impôts. Là aussi, Gérald Darmanin a confirmé cette idée le 6 juillet en voyant dans la baisse de la dépense publique un préalable à des baisses d’impôts. « Sans rétablissement des comptes publics, pas de baisses d’impôts possibles », a-t-il proclamé.

La petite vidéo distribuée par Bercy en marge des états généraux est, du reste, entièrement centrée sur cette obsession de la dépense publique. Cette idée est un des piliers de la « révolution néolibérale » des années 1980. Elle a été gravée dans le marbre théorique par plusieurs économistes, notamment par Alberto Alesina, de l’université Bocconi de Milan, qui a prétendu dans ses travaux que la baisse de la dépense publique dynamisait l’économie et la croissance. L’influence de cette pensée a été si forte qu’une de ces études a été explicitement citée en avril 2010 par l’Eurogroupe pour justifier la politique ayant aggravé la crise de la dette européenne.

Un temps passée de mode, cette pensée revient en force et un des collaborateurs d’Alberto Alesina, Francesco Giavazzi, a participé à la rédaction de la note du Conseil d’analyse économique (CAE) sur la baisse de la dépense publique, publiée le 6 juillet, où les travaux d’Alberto Alesina sont à nouveau cités. Certes, l’hypothèse d’un effet négatif de cette réduction des finances publiques sur la croissance est envisagée, mais cette concession est rapidement écartée, soit comme « temporaire » (mais limitée tout de même à cinq longues années), soit comme largement compensée par les effets d’anticipation, réminiscence de la théorie des « anticipations rationnelles » du libéral Robert Lucas, prix Nobel d’économie 1995, et de la « neutralité » ricardienne. Toutes ces hypothèses sont cependant des positions contestables et, très souvent, contestées. Les travaux d’Alberto Alesina avaient ainsi été longuement déconstruits par l’économiste britannique Mark Blyth dans son ouvrage de 2013, Austerity: The History of a Dangerous Idea, paru aux presses universitaires d’Oxford et qui attend toujours sa traduction française. Mais le débat suffit à prouver que la position de l’urgence et de l’exigence de la réduction de la dépense publique pour elle-même demeure contestable.

Mais cette doctrine s’appuie aussi, concernant la France, sur une donnée, un chiffre répété comme un mantra : celui des « 57 % du PIB de dépenses publiques », qui serait un « record mondial » et mènerait, comme l’a assuré le premier ministre dans son discours devant l’Assemblée nationale, la France dans le mur. Le « courage » de « faire face au réel » exigerait donc de faire baisser ce ratio. Mais est-ce aussi simple ? En réalité, ce chiffre apparaît comme un raccourci commode. Certes, les données d’Eurostat sont a priori sans ambiguïtés : les dépenses publiques représentaient en 2016 56,2 % du PIB, contre 47,7 % dans la zone euro et 44,3 % en Allemagne. C’est en effet le taux le plus important de l’Union européenne devant la Finlande (56,1 %).

Dépenses publiques sur PIB dans différents pays européens, d’après France stratégie

En dix ans, les dépenses publiques ont progressé de 3,7 points de PIB en France, contre 1,6 point en zone euro. Elles ont reculé de 0,4 point de PIB en Allemagne. Cependant, contrairement à ce qu’a prétendu le premier ministre, la France n’est pas le « seul pays européen à ne pas avoir baissé ses dépenses publiques ». D’abord, parce que ce ratio a reculé depuis 2012. De plus, sur dix ans, l’évolution française est dépassée par de nombreux pays en points de PIB : + 4,9 points pour la Belgique, + 3,9 points pour le Danemark et la Grèce, + 6,8 points pour l’Estonie (par ailleurs modèle du premier ministre sur la numérisation de l’administration) et + 7,7 points pour la Finlande…

Il est évidemment impossible de nier, pour autant, que la dépense publique est très importante en France au regard des autres pays européens. Mais avant d’en explorer les causes, il convient de s’interroger sur le lien entre cette dépense publique et la croissance. L’argument des partisans de l’austérité est souvent de dire que ce haut niveau de dépense publique n’assure pas à la France un haut niveau de croissance. Certes, mais notons que le lien entre dépense publique et croissance est très problématique. Comme le signale l’étude du CAE elle-même, « la théorie économique ne donne pas d’indication claire sur le “bon” niveau de dépenses publiques ».

Dès lors, s’alarmer uniquement de ce ratio et en faire le centre de la politique économique semble peu raisonnable. Sur dix ans, la France a ainsi connu une croissance de son PIB réel de 7,81 %, supérieure à celle de la zone euro, qui est de 6,35 %. Il est donc faux de dire que les dépenses publiques élevées obèrent la croissance par essence. On constate que des pays avec un ratio de dépenses publiques stable ont eu une croissance forte sur la période (Allemagne), tandis que d’autres ont eu une croissance nulle (Portugal). Et la Finlande, avec une forte hausse de ce ratio et des dépenses publiques comparables à la France en 2016, n’affiche sur dix ans d’une croissance de 1,5 %. Aucune conclusion ne semble donc possible sur ce lien avec la croissance, si l’on prend un peu de recul.

Les raisons d’un écart

Reste cependant à expliquer l’écart statistique entre la France et ses partenaires, et ces fameux « 57 % ». Avant toute chose, il convient de rappeler que la dépense publique ne comble pas l’ensemble des tâches des services d’intérêt général. Du point de vue de l’utilisateur de ces services, ce qui n’est pas pris en charge par la dépense publique doit souvent l’être par la dépense privée. Si l’on dérembourse, par exemple, des médicaments indispensables, on peut espérer faire baisser la dépense publique, mais on transfère de fait cette dépense sur les revenus privés des ménages.

Aussi doit-on toujours réfléchir de manière globale : un niveau faible de dette publique est souvent associé à un niveau élevé de dette privée, notamment des ménages. La réduction des aides aux logements associée à une déréglementation des permis de construire, comme l’a laissé entendre le premier ministre, revient ainsi à réduire la dépense publique et à favoriser l’endettement immobilier privé. Une stratégie utilisée en Suède ou aux Pays-Bas, où l’endettement brut des ménages est, respectivement, de 157 % et 219 % du PIB, contre 88,3 % en France. Lorsque l’on fustige telle ou telle dépense, il convient donc de se rappeler qu’une dépense de santé ou de logement devra bien être effectuée.

Endettement des ménages en 2016 dans les pays de l’OCDE. © OCDE

Dans ce cas, la question est issue d’un choix politique davantage que d’un choix de pertinence économique. En se cachant derrière un prétendu « dérapage » des comptes publics ou une dépense « record », le gouvernement cherche donc surtout à imposer ce choix politique. C’est le sens de ce qu’a dit Christophe Castaner ce jeudi, indiquant qu’il fallait laisser la place au privé « partout où il faisait aussi bien le travail » – pas même « mieux ». Mais c’est évidemment une illusion de croire que ce travail ne sera pas payé par les citoyens parce qu’il est fait par le privé. D’ailleurs, il est souvent plus cher… Certains pays préfèrent ne pas mutualiser certaines dépenses comme la santé, la retraite ou le logement, d’autres entendent davantage les socialiser.

Le résultat en termes de coût total pour le citoyen n’est pas forcément à l’avantage des partisans du privé. Olivier Passet, directeur des synthèses chez Xerfi, avait ainsi « recalculé » en septembre dernier les dépenses publiques en y incluant les dépenses « privées » d’intérêt public payées par le citoyen. Son calcul faisait certes apparaître encore la France en tête avec 59,3 % du PIB, mais l’écart était plus faible avec les autres pays (Allemagne exclue), notamment avec les États-Unis ou la Suède où l’avance française passait respectivement dans le cas étasunien de 18,7 points de PIB à 4,4 points et dans le cas suédois de 5,8 points à 0,4. Ces choix politiques différents conduisent à des divergences en termes de statistiques de finances publiques, dont le sens est à prendre avec beaucoup de précaution – ce que ne fait pas le gouvernement.

Du reste, ces calculs sont également peu représentatifs compte tenu de modes d’organisation très différents. L’exemple le plus connu est celui de l’Allemagne, où une grande partie des services de santé et des services sociaux sont assurés par les Églises qui rémunèrent, forment et gèrent ceux-ci sous une forme spécifique de délégation de service public. Ce système permet d’exclure une grande partie des dépenses sociales des dépenses publiques. À l’inverse, le système français est très fortement étatisé, mais il est aussi fortement financé par l’État. Une organisation similaire au système allemand est inenvisageable en France, du fait de la séparation des Églises et de l’État comme de la culture associative.

Dès lors, il existe un « écart structurel » entre la France et l’Allemagne en termes de dépenses sociales. Olivier Passet avait relevé que cet écart, proche de 5 points de PIB (et qui existait avant la crise), s’expliquait à 70 % par la rémunération dans la fonction publique hospitalière, alors même que les personnels français sont moins bien rémunérés et ne sont pas pléthoriques. La réponse tient à cette organisation propre à la République fédérale.

Dépenses publiques redressées par les crédits d’impôts et la dépense privée. © Xerfi

D’autres éléments expliquent la « surcharge » française en termes de dépenses publiques. La défense en est une. Seule puissance militaire de poids de la zone euro et bientôt de l’UE, la France participe à la défense commune du continent comme nul autre pays. La menace terroriste a accru le besoin d’investissement et de dépense dans ce secteur. Étrangement, on a oublié à ce sujet les promesses de la Commission européenne après le 13 novembre 2015, de ne pas prendre en compte certaines dépenses liées à cette lutte dans le calcul du déficit. Une promesse qui faisait suite à la proclamation solennelle de François Hollande devant le Congrès, le 16 novembre, selon laquelle la France était « en guerre ». Mais un pays en guerre compte-t-il ? Se soucie-t-il des exigences de déficit et de la croissance de sa dépense publique ? L’Histoire répond par la négative.

Mais l’engagement de la Commission a disparu rapidement derrière l’habituel discours obsessionnel sur les 3 % et un refus de l’amnésique Pierre Moscovici, commissaire européen aux affaires économiques, qui nie toute possibilité de dépassement de la France. Comme si le risque terroriste avait disparu lui aussi et que la France n’était plus engagée sur des terrains extérieurs. C’est assez ennuyeux, parce que ces risques persistent et que le pays a pris l’habitude de faire de la « grande muette » une variable d’ajustement. Malgré cela, selon la Cour des comptes, la défense explique 1,5 point de PIB de décalage de la dépense publique par rapport à la moyenne de la zone euro, c’est même la deuxième cause de ce décalage avec les retraites. Plus largement, la lutte contre le terrorisme, comme l’a dit Emmanuel Macron lui-même devant le Congrès, implique la culture et l’éducation. Est-ce le moment de faire des économies pour faire reculer un ratio qui ne signifie pas grand-chose et respecter des règles qu’on avait promis de mettre en sommeil dans l’émotion de l’après-13-Novembre ? Le gouvernement a choisi de répondre par la positive. Mais ce choix est, là aussi, un choix plus politique qu’économique.

Enfin, élément étrangement oublié par la Cour des comptes dans la description des écarts avec le reste de la zone euro, les « mesures économiques » comprenant l’ensemble des subventions aux entreprises offertes sous forme de crédits d’impôt (CIR et CICE, notamment) pèsent pour plus d’un point de PIB d’écart avec la moyenne de la zone euro, et plus de deux points de PIB avec l’Allemagne. Ces subventions aux entreprises sont décomptées comme « dépenses fiscales » et alourdissent donc le ratio. D’où l’idée du gouvernement de transformer le CICE en baisses de cotisations, pour les sortir du calcul du ratio de dépenses publiques.

Mais n’oublions pas que ces mesures, qui devaient soutenir l’activité, ont manqué leur cible : la croissance de ces dernières années est restée faible et la hausse du PIB n’a pas permis d’absorber la hausse des dépenses liées à ces mesures. Les pérenniser baissera certes les dépenses publiques, mais ne réglera pas le coût pour l’État, d’autant que l’année de la transition sera « double ». C’est la raison pour laquelle la mesure a été repoussée au 1er janvier 2019, afin de ne pas pénaliser le déficit 2018.

Une politique sans équilibre

On le voit, les raisons de « dramatiser » le ratio de dépense publique français sont nombreuses pour les partisans de l’austérité. Elles le sont d’autant plus que, comme l’indique le CAE, la première cause du « décalage » entre la France et la zone euro, ce sont les dépenses sociales, pour les deux tiers (5,5 points de PIB). Mais ces dépenses sont-elles inutiles ? Ce n’est pas si sûr. En octobre 2016, l’OCDE soulignait combien les inégalités se creusaient pendant la reprise elle-même en raison de l’austérité et des réformes du marché du travail. L’organisation soulignait que les coefficients de Gini, qui reflètent l’écart des revenus, étaient dans l’OCDE les plus élevés depuis 1980. La France avait été l’un des rares pays à voir ce coefficient reculer depuis 2007, à la différence de l’Allemagne par exemple. Autrement dit, il y a des vertus à la dépense sociale. Et si le taux de pauvreté s’est dégradé entre 2007 et 2012 de 0,2 point à 8 %, il reste 1,1 point sous le niveau allemand. Cette divergence est très sensible pour les retraités, comme le dit la Cour des comptes elle-même. Le taux de pauvreté des personnes âgées est ainsi de 8 % en France, contre 14 % dans la zone euro et 16,5 % en Allemagne. On constate également que l’espérance de vie en bonne santé est supérieure en France à la moyenne de l’UE et, singulièrement, à celle de l’Allemagne. Pour les femmes, l’écart atteint près de 8 ans en 2014 (64,2 ans en France, contre 56,8 ans en Allemagne et 61,8 ans dans l’UE) ; pour les hommes, il est de plus de 7 ans.

Évolution des coefficients de Gini dans l’OCDE de 2007 à 2014 © OCDE

Réduire les dépenses publiques est sans doute possible et, dans certains cas, souhaitable. Mais en faire l’alpha et l’oméga de toute politique économique n’a guère de sens. Officiellement, le gouvernement, comme l’a précisé Gérald Darmanin le jeudi 6 juillet, souhaite réduire les dépenses publiques de façon ciblée afin de dégager des moyens pour l’investissement public. « Non aux dépenses incontrôlées, non à l’inefficience des politiques publiques, mais oui à l’investissement qui permet de préparer la société de demain », a proclamé le ministre. Cette méthode est celle prônée par le CAE, dont les analystes préconisent d’abandonner la méthode du « rabot », pour mieux cibler les coupes afin de réduire le nombre de « perdants ». Il recommande aussi d’avancer progressivement et d’accompagner l’évolution de la dépense publique « d’une phase de transition » associée à un « programme d’investissement ». Bref, ce serait un changement structurel, qui ferait des perdants quoi qu’il arrive, qui fragiliserait ainsi les structures économiques françaises et qui devrait donc être suivi d’une politique amortissant ces choix.

Sauf qu’il y a loin de la coupe aux lèvres. Comment le gouvernement financera-t-il ce programme d’investissement ? Peut-on croire à une telle stratégie, alors que la priorité est clairement d’afficher un déficit public conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance ? Et ce plan d’investissement permettra-t-il vraiment de compenser la réduction des transferts sociaux et préserver le niveau d’inégalités sociales ? Autant de questions qui restent en suspens. Mais une chose semble certaine : la méthode ne plaide pas en faveur d’une politique prudente. Le gouvernement ne cesse de dire que tous les ministères, même les plus prioritaires comme la défense ou l’éducation nationale, seront mis à contribution dès cette année pour revenir aux 3 % de PIB de déficit public. Ceci ressemble donc à un vrai coup de rabot et l’investissement public, variable habituelle de l’ajustement budgétaire, ne sera sans doute pas relancé avant longtemps. Contrairement à ce que préconise le CAE, la logique devrait être d’abord de réduire les dépenses, ensuite d’investir. Ce qui ouvre la voie aux effets négatifs de cette consolidation sur la conjoncture et la société, sans compensation immédiate. Et c’est une voie dangereuse.

Le problème est donc celui des priorités du gouvernement données uniquement à la vision comptable du budget. Une vision qui s’accompagne de décisions peu rentables, mais permettant une certaine démagogie. Ainsi en va-t-il des mesures annoncées sur les fonctionnaires : gel du point d’indice et rétablissement du délai de carence, mais aussi réduction du nombre de fonctionnaires, annoncée par Édouard Philippe dans son discours de politique générale comme une mesure capable de redresser les comptes publics. Or, comme le souligne le CAE : « L’emploi public dans son ensemble ne semble pas être à l’origine de ce supplément de dépense publique en France. » L’emploi public est inférieur à celui de la Suède, de la Belgique ou du Royaume-Uni. Cibler les fonctionnaires et l’emploi public n’a donc d’autre fonction que démagogique, nullement économique. Le rétablissement du jour de carence pour les fonctionnaires et ses 170 millions d’euros de bénéfices escomptés (contestable dans la mesure où les arrêts maladie pourraient s’allonger) n’est donc qu’une mesure politique, bien loin des 5 milliards d’euros d’économies recherchées par le gouvernement pour 2017. Mais, comme souvent, frapper les fonctionnaires donne une impression de « bonne gestion », quand bien même ce serait d’abord une mesure d’affichage.

La part de l’emploi public dans plusieurs pays, selon le CAE © CAE

De même, imaginer que l’on peut réaliser des économies par le numérique en prenant l’exemple (que l’on a vu, du reste, peu productif) de l’Estonie, pays d’un million d’habitants, sous-entend que la France dépenserait beaucoup plus que les autres pays pour les dépenses générales de son administration. Or, ce n’est pas le cas : ces dépenses représentaient en 2014 6,7 % du PIB, contre 6,3 % en Allemagne, 7,8 % en Suède ou 5,4 % au Royaume-Uni. Peut-être y a-t-il quelques économies à réaliser, mais les écarts ne sont pas suffisants pour changer la donne en profondeur et atteindre l’objectif du gouvernement.

Cet objectif de réduction du ratio de dépenses publiques de 3 points de PIB, ciblé par le gouvernement dans la foulée de la Cour des comptes, suppose une remise en cause du modèle social français qui passera nécessairement par une moindre mutualisation des risques au sein de la société et par une individualisation accrue de la prise en charge de ces risques.

Dans un contexte où la flexibilité accrue du marché du travail risque, comme en Allemagne, de fragiliser une partie des ménages, la question de l’impact sur la croissance de cette politique se pose avec acuité. Dès lors, le danger d’une spirale austéritaire est plus que jamais d’actualité. Les travaux d’Alberto Alesina de 2009 et 2010 fustigeaient en effet cette dépense publique et leur impact a débouché sur une nouvelle crise européenne. Le contexte est évidemment très différent, mais il semble difficile de défendre l’idée qu’une telle stratégie est capable, in fine, de renforcer réellement le pays, comme le prétend le gouvernement.

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