Les fonctionnaires dans le collimateur de Macron

Par Laurent Mauduit

Malgré ses promesses électorales, Emmanuel Macron ne profitera pas de la réforme de la CSG pour offrir aux fonctionnaires un gain de pouvoir d’achat. Avec le gel annoncé de l’indice, les rémunérations publiques vont au contraire y perdre. Perte qui se cumule avec la réduction des effectifs publics et le rétablissement du jour de carence en cas de maladie.

Après les salariés du secteur privé, qui viennent de découvrir les violentes remises en cause du droit du travail que le gouvernement veut promouvoir par ordonnances, ce sont les salariés du secteur public qui vont prendre la mesure dans les prochains jours de la rafale de mesures d’austérité dont ils vont faire les frais.

Parmi ces mesures, certaines étaient déjà connues, mais pas toujours dans leur détail. Et avant même que le gouvernement ne lève le voile, le 27 septembre, sur son projet de loi de finances pour 2018, et le projet de loi de financement de la Sécurité sociale qui lui est associé, on peut déjà qualifier sans grande difficulté la politique à l’égard de la fonction publique qu’Emmanuel Macron entend impulser : par l’accumulation des mesures qui sont prévues, ce sera l’une des plus régressives de ces derniers années.

Voici dans le détail ce qui se dessine.

Une compensation seulement partielle de la hausse de la CSG

C’est la dernière mauvaise nouvelle en date pour les fonctionnaires : le chef de l’État va renier l’engagement qu’il avait pris, quand il était candidat, d’améliorer « le pouvoir d’achat de tous les travailleurs », y compris les agents publics, par des mesures compensant une montée en puissance de la contribution sociale généralisée (CSG). Selon nos informations, le gouvernement a en effet décidé de seulement compenser pour les fonctionnaires la hausse de 1,7 % la CSG qui va intervenir à compter du 1er janvier 2018, mais sans aller au-delà, c’est-à-dire sans honorer sa promesse d’une hausse du pouvoir d’achat.

Extrait du programme du candidat Macron

Pour comprendre le tour de passe-passe qui se dessine, il faut se souvenir de la promesse du candidat Macron pendant la campagne, consignée dans son programme (il est ici et la promesse figure à la page 7) : « Nous améliorerons le pouvoir d’achat de tous les travailleurs. Sans que cela ne revienne plus cher aux employeurs, nous réduirons les cotisations payées par les salariés, par les indépendants et par les fonctionnaires : près de 500 euros supplémentaires nets par an pour un salaire de 2 200 euros nets par mois ! »

Lors de sa campagne, Emmanuel Macron a ainsi annoncé une vaste réforme visant à supprimer les cotisations salariées maladie et chômage pour les salariés du secteur privé (3,15 points), financée par une hausse de 1,7 point de la CSG. Mais comme ni les fonctionnaires ni les professions indépendantes ne paient ces cotisations sociales, Emmanuel Macron a fait comprendre que dans leur cas, des mesures de compensation seraient prises non seulement pour compenser le relèvement de la CSG, mais aussi pour leur faire profiter du gain de pouvoir d’achat que les salariés du privé pourraient en retirer.

Cette promesse d’un gain de pouvoir d’achat pour « tous les actifs » – salariés du privé, du public comme indépendants – a donc été réitérée à de nombreuses reprises au lendemain de l’élection présidentielle par le gouvernement. Et on en trouve toujours trace sur le site Internet du gouvernement (capture d’écran ci-contre). « Ce transfert a pour objectif de répartir plus équitablement le financement de la protection sociale, afin d’alléger le poids qui pèse aujourd’hui sur les actifs. 7 milliards d’euros de pouvoir d’achat seront ainsi rendus aux actifs. L’engagement du président de la République sera donc tenu dès la première année du quinquennat. Les cotisations salariales “maladie” et “chômage” seront supprimées en 2018. »

« Plus de pouvoir d’achat pour les actifs »… Dès le titre de cette page Internet présentant la réforme de la CSG, cela était donc bien indiqué : le dispositif profiterait à tout le monde, dans le privé comme dans le public. En clair, si une mesure de compensation devait intervenir pour les fonctionnaires, elle ne se limiterait pas à compenser le relèvement de 1,7 point de la CSG. Elle irait au-delà, pour leur offrir une hausse de pouvoir d’achat comparable à celle des salariés du secteur privé.

Au lendemain de l’alternance, toute la presse a donc été à l’affût des indiscrétions du pouvoir pour comprendre quelles pourraient être les modalités de cette compensation offerte aux fonctionnaires. Un seul exemple, le quotidien Les Échos qui claironne en titre d’un article la bonne nouvelle : « Un gain de pouvoir d’achat pour tous les actifs ». Et dans le cas des agents publics, le journal explique les modalités que pourrait prendre la réforme, en s’appuyant sur les premières indiscrétions distillées par le pouvoir : « Les fonctionnaires paieront plus de CSG, mais ne pourront pas bénéficier de la suppression en contrepartie des cotisations qui n’existent pas dans leur régime. Un problème que rencontreront également les indépendants. Il faut donc trouver un moyen de compenser leur perte, et même d’aller au-delà, assure une source gouvernementale : “La philosophie de la réforme est d’assurer un gain de pouvoir d’achat, dont l’ampleur et les modalités doivent encore être affinées, pour tous les actifs, y compris les fonctionnaires et les indépendants.” Les fonctionnaires ne paient pas de cotisations maladie salarié : c’est leur employeur, l’État, qui supporte l’intégralité de ce coût. En revanche, aussi surprenant que cela puisse paraître, ils paient une contribution de solidarité au régime d’assurance-chômage de 1 %. La compensation qui leur serait dévolue devrait être comprise selon nos informations entre 3,5 et 4 milliards d’euros. Elle pourrait prendre la forme d’une prime ad hoc, comme en 1997, assortie de la suppression de la contribution de solidarité chômage. Mais il est également envisageable de diminuer d’autres cotisations, voire de remonter le point de la fonction publique. »

On a vite compris, par la suite, que tout cela n’était qu’un rideau de fumée, que le gouvernement ne se souciait guère du pouvoir d’achat des actifs et que le seul véritable but (non affiché) de la réforme était de supprimer la gestion paritaire du régime d’assurance-chômage, au travers de la suppression des cotisations chômage.

De nombreux indices sont venus confirmer que cette question du pouvoir d’achat était vraiment le cadet des soucis du gouvernement.

Le gouvernement entretient le flou

D’abord, d’entrée de jeu, on a compris que le gain de pouvoir d’achat promis aux seuls salariés du secteur privé était moins évident qu’il n’y paraissait, puisque il serait limité par les ponctions effectuées par la hausse de la CSG sur les revenus de l’épargne (lire La dangereuse contre-révolution fiscale de Macron). Leurs cotisations maladie et chômage baisseront, certes, au total de 3,15 points, tandis que la CSG sera relevée de 1,7 point. Le calcul est donc simple à faire : grâce à une baisse des prélèvements sociaux de 1,45 point, les salariés vont bénéficier d’un gain de pouvoir d’achat non négligeable. Et pourtant, il faut se défier de ces calculs que présente le gouvernement. Car si ces salariés sont aussi épargnants, ils devront supporter une hausse de 1,7 point de la CSG sur leur CEL, PEL ou assurance vie. Mais aussi sur les plans d’intéressement, de participation ou d’abondement d’épargne salariale dont ils pourraient profiter au sein de leur entreprise.

De surcroît, on a appris par la suite que le gouvernement avait décidé d’amender de manière substantielle son projet en relevant bel et bien la CSG de 1,7 point au 1er janvier 2018, mais en baissant les cotisations en deux temps, avec une première tranche de baisse début 2018 et la seconde tranche à l’automne 2018. Conclusion : la hausse du pouvoir d’achat sera en 2018 quasi-microscopique (lire Le gouvernement choisit de diluer la baisse des cotisations salariales).

En revanche, pour beaucoup d’autres catégories de Français, la réforme aura des effets néfastes ou alors les promesses ne seront pas tenues. Pour la grande majorité des retraités, on sait depuis l’annonce de la réforme que la montée en puissance de la CSG viendra lourdement ponctionner leur pouvoir d’achat. Pour les indépendants, on a vite compris que la mesure de compensation serait plus fragile.

Et puis, il y a donc les fonctionnaires. Dans leur cas, le gouvernement a longtemps entretenu le flou – ce qui n’est jamais bon signe. Tout juste sait-on qu’un groupe de travail se réunira à Bercy mi-septembre en présence des syndicats sur cette question de l’impact de la réforme de la CSG. Quoi qu’il en soit, il semble donc désormais acquis qu’au-delà du 1er janvier 2018, les agents publics disposeront sur leur feuille de paie d’une prime venant compenser le relèvement de la CSG. Mais c’est tout : selon nos informations, la prime mensuelle n’ira pas au-delà.

Souvent bien renseigné, le site Internet Acteurs publics donne la clef du mystère : si le gouvernement a fait le choix de ne pas honorer la promesse d’Emmanuel Macron, c’est qu’il ne veut pas en payer le prix budgétaire. Car la promesse aurait évidemment coûté cher, comme l’explique au site Pierre Madec, qui est économiste à l’OFCE : de l’ordre de 4,2 milliards d’euros. Explication du site : « D’un côté, la hausse de la CSG “devrait engendrer une hausse des recettes fiscales de l’ordre de 20,7 milliards d’euros”, affirme Pierre Madec, et de l’autre, la baisse des cotisations prévue pour les salariés du privé (3,15 points) “devrait quant à elle entraîner une baisse des recettes de l’ordre de 18,3 milliards”. “Si une compensation de l’ordre de 3,15 % de ces revenus bruts devait être versée aux fonctionnaires et aux indépendants, il faudrait ajouter 6,6 milliards d’euros aux 18,3 milliards précédents”, explique-t-il. D’où, par soustraction, un trou de plus de 4 milliards d’euros… Mais “il semble que la voie empruntée soit plutôt d’accorder un gain de pouvoir d’achat aux seuls salariés du privé et d’assurer une neutralité pour les fonctionnaires, ajoute l’économiste de l’OFCE, structure affiliée à Sciences Po Paris. Nous sommes à peu près sûrs que les fonctionnaires ne gagneront rien en termes de pouvoir d’achat avec cette réforme. Il faut juste espérer qu’ils n’en perdent pas”. »

Ce qui est conforme aux informations que Mediapart a aussi, de son côté, recueillies.

Si le gouvernement n’a jamais confirmé cette volte-face, il l’a néanmoins suggérée. Le 23 août, quand Bercy a publié un communiqué annonçant que finalement la suppression des cotisations maladie et chômage se ferait non pas en une seule fois mais en deux temps, il suffisait de savoir lire entre les lignes l’annonce gouvernementale pour le comprendre.

Pour mémoire, voici ce communiqué :

Le communiqué de Bercy

Dans ce communiqué, on pouvait donc déjà comprendre que les fonctionnaires auraient un traitement à part : « Dès le 1er janvier, un gain de pouvoir d’achat bénéficiera aux salariés et aux indépendants. 21 millions de Français verront alors leur revenu net amélioré. Leur gain sera amplifié par une seconde baisse des cotisations à l’automne 2018. Des discussions auront lieu dès l’automne 2017 autour du ministre de l’action et des comptes publics Gérald Darmanin pour définir les modalités d’une compensation de la hausse de la CSG pour les fonctionnaires. »

En clair, pour les salariés du privé et les indépendants, il était toujours évoqué « un gain de pouvoir d’achat », mais pour les fonctionnaires, il n’était plus question que d’une mesure de « compensation ». Tout était donc déjà dit ou du moins suggéré ! À la poubelle, la promesse présidentielle…

Poursuite de l’austérité pour les salaires publics

De ce reniement sur ce dossier de la CSG, il existait d’ailleurs un autre signe, que le pouvoir a envoyé aux fonctionnaires, peu de temps après l’alternance. Car pour offrir aux agents publics un gain en pouvoir d’achat proche de celui du secteur privé, il existait, comme on l’a vu, plusieurs modalités possibles. Une première possibilité était l’octroi d’une prime. Mais il y avait une deuxième possibilité, qui était une majoration de l’indice de la fonction publique.

Or, cette hypothèse a été très tôt écartée. Dès le jeudi 29 juin, sur France 2, le ministre des comptes publics Gérald Darmanin a annoncé qu’il n’y aurait « pas d’augmentation du point d’indice ». « Le président de la République et le premier ministre m’ont demandé de travailler à des propositions sans augmentation d’impôts » pour boucler le prochain budget, a-t-il indiqué ce soir-là en donnant pour seule indication qu’« il n’y aurait pas d’augmentation de point d’indice pour les agents de la fonction publique ».

Or, cette annonce était assurément inquiétante, car il y avait au moins deux bonnes raisons de prendre une mesure générale d’augmentation des rémunérations publiques. La première est celle que l’on vient de voir : pour honorer la promesse Macron dans le dossier de la CSG. Et la seconde a trait à l’austérité salariale qui pèse sur les fonctionnaires depuis si longtemps.

Une autre promesse bafouée par Macron

De manière interrompue, sous deux quinquennats, celui de Nicolas Sarkozy puis celui de François Hollande, les gouvernements successifs ont en effet décidé pendant six années, de 2010 à 2016, un gel du point d’indice de la fonction publique, au détriment des quelque 5,3 millions de fonctionnaires (État, collectivités et hôpitaux).

Tout juste, à quelques encablures de l’élection présidentielle, à une époque où il espérait y concourir, François Hollande avait-il fait un geste, comme un clin d’œil électoraliste de dernière minute à des agents publics qu’il avait jusque-là si mal traités : en mars 2016, une hausse très modeste de 1,2 % du point d’indice avait été annoncée, absolument pas de nature à compenser les pertes de pouvoir d’achat subies par les fonctionnaires les six années précédentes. À l’époque, les syndicats n’avaient donc pas été dupes et s’étaient indignés de cette aumône.

C’est pourtant le choix de l’austérité que confirme Emmanuel Macron, sitôt installé à l’Élysée, avec à la clef le retour au gel du point d’indice, en vigueur depuis 2010.

Au total, il n’est donc pas difficile de faire les comptes : le candidat Emmanuel Macron a menti aux fonctionnaires en leur annonçant pendant la campagne présidentielle que, lui élu, leur pouvoir d’achat progresserait. Car il est maintenant acquis que la hausse de la CSG sera seulement compensée. Et de surcroît, le gel du point d’indice de la fonction publique va être maintenu, au moins en 2017 et vraisemblablement 2018. Autrement dit, le pouvoir d’achat des fonctionnaires va baisser, en proportion de l’inflation.

Les menaces qui pèsent sur les fonctionnaires sont même peut-être plus lourdes que cela puisque lors de la conférence nationale des territoires, le 17 juillet, Emmanuel Macron a aussi laissé entendre qu’une réforme pourrait intervenir, de sorte que les règles du jeu encadrant les rémunérations publiques pour les trois fonctions concernées ne soient pas forcément toutes identiques. Ce qui n’est pas, non plus, de très bon augure…

120 000 fonctionnaires en moins à la fin du quinquennat

Dans le lot des réformes qui menacent la fonction publique, il y a encore la réduction des effectifs. Pour l’heure, on ne sait pas grand-chose de ce que mitonne le gouvernement. On peut juste se souvenir que, candidat, Emmanuel Macron avait annoncé qu’il continuerait à réduire les effectifs de la fonction publique, en ne compensant que partiellement les départs à la retraite.

Dans son programme, il y était annoncé ceci : « Nous créerons 10 000 postes de policiers et gendarmes supplémentaires. Nous ouvrirons 12 000 postes de professeurs des écoles dans les classes de CP et de CE1 dans les zones prioritaires. Nous réduirons le nombre d’agents publics de 120 000 emplois sur la durée du quinquennat. Cela correspondra à un volume de 50 000 postes non renouvelés dans la fonction publique d’État et d’environ 70 000 dans la fonction publique territoriale, où les départs en retraite vont être nombreux dans les années à venir. Les effectifs de la fonction publique hospitalière seront en revanche maintenus. »

Mais depuis, le gouvernement n’a guère apporté de précisions sur son projet. Le flou, là encore, va pourtant se dissiper très vite, car le projet de loi de finances pour 2018 doit être examiné le 27 septembre prochain en conseil des ministres : les fonctionnaires sauront alors, dans le détail, le traitement que le gouvernement leur réserve.

Rétablissement du jour de carence

C’est un autre projet inquiétant qui menace les fonctionnaires : dès 2018, le jour de carence sera rétabli. Le ministre des comptes publics, Gérald Darmanin l’a annoncé au début du mois de juillet dernier.

Le délai de carence, c’est la période pendant laquelle un salarié en congé maladie n’est pas indemnisé par la Sécurité sociale. Dans le secteur privé, le délai de carence est ainsi de trois jours. Mais dans le public, des réformes successives ont modifié ces dernières années les règles. Alors que lors des années antérieures, il n’y avait aucun jour de carence, François Fillon a choisi de rétablir un jour de carence en janvier 2012. Après son élection, François Hollande a annoncé, lui, qu’il supprimerait ce jour de carence. La mesure a donc été votée en 2013 et est entrée en application le 1er janvier 2014.

C’est donc ce rétablissement qu’Emmanuel Macron a décidé de nouveau remettre en cause. Les changements sont si fréquents que le site Internet Service public a visiblement toutes les peines du monde à informer au mieux les citoyens qui consultent leurs droits, et donne donc des informations contradictoires.

A priori, on pourrait penser que le gouvernement ne fait que rétablir un peu d’équité entre le privé et le public – et c’est un argument dont il ne se prive pas d’user. Comme l’a relevé un article récent de Libération, l’argument est pourtant fallacieux. À preuve, le quotidien relevait qu’un rapport de 2009 réalisé par l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (on peut le télécharger ici) montrait que 66 % des salariés du privé bénéficient d’une prise en charge par leur employeur des jours de carence. Et Libération rappelait qu’en mai 2015, Emmanuel Macron s’opposait d’ailleurs en ces termes au sénateur LR Roger Karoutchi, qui proposait de revenir à la mesure sarkozyste, en utilisant cet argument. « Si l’on examine de près la situation des salariés du privé, on s’aperçoit que les deux tiers d’entre eux sont couverts par des conventions collectives qui prennent en charge les jours de carence. Donc, “en vrai”, comme disent les enfants, la situation n’est pas aussi injuste que celle que vous décrivez. »

En somme, là encore, Emmanuel Macron a beaucoup dit. Et s’est ensuite beaucoup dédit. Pour finir par retenir pour les fonctionnaires toutes les solutions qui vont ponctionner leur pouvoir d’achat.

Car c’est cela la marque de la politique Macron à l’égard de la fonction publique : toutes les réformes vont dans le même sens et se cumulent. Avec à chaque fois la même philosophie : sus aux fonctionnaires ! De la part d’un chef de l’État qui est si proche des milieux d’affaires et qui fait les yeux doux constamment au secteur privé, et seulement à lui, est-ce si surprenant ?

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